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石建勋的博客

同济大学经济与管理学院经济金融系教授

 
 
 

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同济大学经济与管理学院经济金融系教授,东南大学管理学院兼职教授,中国青年企业家协会常务理事,人民日报海外版特约评论员。 曾在政府机关和企事业单位工作20余年,担任过政府机关处长、历任四家大型企业集团主要负责人和某上市公司董事、总经理,曾发表经济与管理论文百余篇,出版著作12部。

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依法管好百姓的“养命钱”是构建和谐社会的大实事  

2007-03-17 10:16:24|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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总是慢半拍,看到许多朋友开博士客发议论,甚是羡慕.今日得空闲,注册之,感言之。把自己以前几篇尚未发表的感想文章发一下,请大家批评指正。石建勋。

 

依法管好百姓的“养命钱”是构建和谐社会的大实事

                         石 建 勋

111,上海正式公布《上海市社会保险基金财务管理办法》。新规定的效力将包括当地百姓的所有各项“养命钱”。《办法》规定基金纳入单独的社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,专款专用。《办法》还要求,经办机构要建立健全内部管理制度,并接受社会对基金管理的监督。

这一迟到的《办法》虽然是“亡羊补牢”,但很有必要。客观地讲,从全国范围来看,发生在上海的社保基金大案并不是孤立,个别的事件。近几年来,我国还有其它不少地方都不同程度地发生过有关社保基金、住房公基金等方面的违法、违规案件,这里不再一一列举。据有关资料显示,1998年以来,全国清理回收挤占挪用社保基金160多亿元。面对这些触目惊心的天文数字,目睹罪恶的触角伸向百姓的“养命钱”、“安居钱”,人们不禁要问:如此这样下去我们老百姓赖以生存的“养命钱”未来还能留下多少?庞大的公共保障资金为何“黑洞”频出?谁该对公共保障资金的安全负责呢?

众所周知,社会保障基金由养老、医疗、失业、工伤、生育等五项保险基金组成,其中最主要是养老保险基金,它是退休人员生活的基本保障,此事关系到几亿人口未来老有所养的事,事关社会稳定和社会和谐的大局。据劳动部有关统计资料表明,我国近几年社会保障基金增长较快,2005年全国基本养老保险基金总收入超过5000亿元,比“九五”末期翻了一番多,资金实力显著增强。然而,随着我国经济改革的不断深入和社会分化的日益加剧,社会保障问题越来越成为人们普遍关注的焦点,而面对大量的市场风险和操作风险,如何制定出一套符合我国国情的社会保障基金监管模式,如何在传统监管体系的基础上构筑新型的监管体系,已成为迫切需要解决的问题。

制度经济学认为:一个好的制度可以让坏人变好人,一个坏的制度会让好人变成坏人。之所以发生如此重大的问题,社保基金出现如此乱象,关键还在于目前我国有关社保基金的法律不健全,原有的法规又没有得到很好地执行。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间,出现这些乱象也许是不可避免的,现在最关键的问题是如何尽快健全和完善有关法律制度,依法管好百姓的“养命钱”,在法律框架内杜绝类似上海社保基金案的再次发生。具体来说,有关法律和制度建设应该从以下几方面入手:

一、建立和完善有关社会保障基金监管的法律体系,全面实现依法监管

虽然目前我国在劳动法等相关法律法规中对社保基金监督已作出了一些规定,但法律缺位、层次低、效力差的问题仍比较突出,存在着管理机制不健全,管理法规不规范,监管不到位等诸多制度缺陷。长期以来,上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身,监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成为今日社保基金乱象的根源,也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。建议全国人大抓紧这方面的立法工作,运用全国性的法律来依法管好社保基金,加快立法进程,逐步建立健全社保基金监督管理的法律法规体系,真正实现依法监督。

由全国人大制定一部专门的法律,对社保基金的法律地位和基本原则做出较高法律层级的规定,其法律依据在于,目前公民与政府构成的社保基金法律关系,实际上是在公民和各级政府之间形成了事实的契约或委托代理关系,如果这种契约或委托代理关系没有第三方的制约和监督,那么对百姓委托给政府的“养命钱”财产的监管实际上成为左手监管右手。因此,全国人大和各级地方人大作为人民选举的最高权力机关,应该担负起依法对社保基金以及一切公民交给政府的基金的监督权。如果按照这个逻辑,各地社保基金的征收与保管、使用等,均应该列入各级人大常委会监督范围。

这项专门法律应该包括以下主要内容:一、明确社保基金管理法律责任,确定监管主体,设定处罚权,增强执法效率,规范基金的征缴、管理、支付、运营等行为;二、对社保基金的投资运营作出制度性规定,让管理权和经营权有效分离,明确划分不同种类社保基金的投资行为,并要设定“不损本金”的底限等三、明确全国人大和各地方人大对社保基金的监督权;四、明确每一个公民对社保基金的现状及经营情况的知情权,明确政府及社保基金的直接管理和经营单位有责任和义务依法定期向全体公民公布社保基金审计报告等。

另外,还需要其它的方面的立法工作进行配套完善:一是在社会保险法、劳动法修正案、刑法修正案等国家基本法律中,对社保基金监督作出相关规定,确定其法律地位和基本原则。二是根据实际工作需要,研究制定单项法规或规范性文件,对社会保险基金投资运营、反欺诈、企业年金等作出制度性规定,实现规范管理。

二、建立国家社会保障基金监管委员会,对社会保障基金的运作进行全面监管

建议由劳动和社会保障部、财政部、社保基金理事会、证监会、银监会、保监会等部门的专家共同组成一个独立的、强有力的社会保障基金监督委员会。该委员会的主要职责包括:根据国家有关社会保障基金的政策及国际、国内宏观经济趋势,研究制定社会保障基金的投资策略及监管办法;根据有关法规制度,对养老保险基金营运和管理情况进行全面监督;审批社会保障基金管理公司的营运资格;对违规营运的社会保障基金管理公司和个人做出处罚决定等。

三、建立社会保障基金权利制衡的监督管理体系

借鉴国外经验,我国应建立以社会保障基金投资管理机构内部监督为核心、社会中介监督和国家监督为补充三位一体的社会保障基金投资监管体系,以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的监管制度。在整个社会保障基金运营监督体系中,将社会保障基金充足性监督权交给社保部门;将社会保障基金运营的合法性监督权交给中国社会保障基金监督和管理委员会、外部监管机构,对社会保障基金运作的全过程进行监督,实现内部监管、外部监管相结合,以及实现交叉监管的目的;同时通过基金监管委员会这一代表广泛利益的组织建立起内部制衡机制。

四、通过公开竞争招标的方式引入竞争机制,提高社会保障基金管理的效率

根据我国目前的情况,既可考虑从目前的基金管理公司、证券公司及其他一批信托投资、金融保险机构中选择若干条件较好的进行适当改造,来承担部分社会保障基金的经营管理任务,也可由基金券商等金融机构牵头发起成立专门的基金管理公司,承担部分社会保障基金的经营管理任务,还可考虑引入外国的基金管理机构,成立中外合资的基金管理公司,承担部分社会保障基金的经营管理任务。

五、培育以审计师、精算师等市场中介机构为主体的第三方监督机制

第三方监督是指基金管理公司外部的机构或个人对基金承担部分监管职责。第三方监督作为独立于政府和行业协会的社会力量,在基金监管中起着举足轻重的作用。受托人、审计师都是专业人士,利用他们的专业知识,监督基金的运作是否合规,将有助于维护投资者的利益,我国应重点培育和加强第三方监督制度,从而提高政府监管的效率。

六、建立社会保障基金管理机构的内部监控机制

在社会保障基金管理机构内部,要建立相互监督、互相制约的法人治理结构;要建立责权明确的决策系统;还要建立专家论证制度,对有关社会保障基金的重大投资项目,组织有关专家论证,做出可行性分析。

总之,社会保障基金关系到几亿人口未来老有所养的大事,万一出了问题,非同小可,事关社会稳定和谐的大局。我们必须以对人民高度负责的态度,把依法管好百姓的“养命钱”作为构建社会主义和谐社会的大事、实事和具体事,从法律、制度、管理等诸方面着力加以解决。只有这样,腐败的机率才可能变小,社保基金的缺口才有望变小,百姓才能对未来的养老充满信心,社会才能更加稳定和谐。

 

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