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石建勋的博客

同济大学经济与管理学院经济金融系教授

 
 
 

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同济大学经济与管理学院经济金融系教授,东南大学管理学院兼职教授,中国青年企业家协会常务理事,人民日报海外版特约评论员。 曾在政府机关和企事业单位工作20余年,担任过政府机关处长、历任四家大型企业集团主要负责人和某上市公司董事、总经理,曾发表经济与管理论文百余篇,出版著作12部。

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破解“土地财政”当从财税改革开始  

2014-01-09 13:22:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“土地财政”已成发展障碍

   据中国指数研究院1月2日发布的报告显示,2013年全国300个城市土地出让金总额为31304.5亿元,同比增加50%。另据财政部数据,2013年1-11月累计地方财政收入62567亿元,同比增长13.1%。据此推算,2013年全年地方财政收入将达到6.9万亿元,其中土地收入占比在50%左右。事实上,土地出让金收入已经名副其实地成为各地的第二财政,土地收入在一些地方政府本级财政收入甚至会超过50%,数据显示,2004年-2012年的9年间,土地出让收入占地方财政收入的比例多数在四成到七成之间,最低的是2008的36.21%,最高的是2010年的71.68%。

   “土地财政”的收入模式为地方政府聚集了巨额可支配财力,带动了区域内投资增长,进而推动地方经济增长和我国的工业化、城镇化进程,间接维护了目前的分税制财政管理体制。但同时,地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越大,不仅带来了城市规模的无序扩张和土地资源浪费,引发了房地产价格暴涨,地方经济结构畸形发展,也带来了地方政府负债居高不下,债务风险不断攀升。“土地财政”收入模式不仅不可持续,而且已成为今后发展的障碍。

   “土地财政”收入模式产生的制度症结是中央与地方政府的财权与事权的不匹配。因此,解决“土地财政”的关键在于改革现行的分税制财政管理体制。十八届三中全会《决定》提出“建立现代财政制度”的财税改革总目标和方向是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”,围绕破解“土地财政”难题,未来的改革应在以下几方面展开:

   明确事权是财税改革基础

   实行现代税制的西方国家中,大多是三级政府财政层级,政府间事权和财权的划分易于操作,财政分税体制运行畅通。我国分税制改革,是在五级政府的行政体制下进行的。实际操作过程中,中央和省级财政就分去了财政收入的一半以上,而具体到市、县、乡三级,基本上已经无税可分。同时,过多的政府层级导致了财政转移支付链过长,影响基层政府行使职权的财政基础。针对目前省以下财政体制的现状,我们可以先通过改革财政管理模式,减少财政管理体制上的政府级次。具体来说包括全面实行“省管县”的财政体制,让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级,形成中央、省、市(县)三级财力分配框架;改革乡镇级别政府的设置,将其作为县级政府的派出机构,实行的“乡财县管乡用”体制改革,清晰地处理好乡镇级别财权与事权的分配关系。

   在做好政府财政层级架构的改革调整后,先定事权,然后依据各级政府承担的公共服务划分财政支出责任,再依据财政支出责任来划分财税权力。进行事权划分时,需要从国家安全、宏观调控、降低行政成本、提高管理绩效等角度来综合考虑。各级政府的事权范围可以采取清单管理的办法明确列举。

   在稳定税负的大前提下,未来改革重点是:一方面可以通过进一步调整、规范中央与地方政府之间的收入划分,提高地方的分成比例,来增加地方的可支配财政收入。另一方面,应培育和建立以消费税、房地产税(物业税)等为主体税种,以资源税和环境保护税等为辅助税种,以企业所得税为分享税种的地方税体系。不能培育为主体税种的其他税种可以作为辅助税种,具备多样性与灵活性,树立“小税种、大财源”的理念,加强对地方小税种的管理。

   深化改革房地产税和转移支付制度

   房地产税是世界上大多数国家和地区普遍征收的一个税种,并已经成为地方政府的主体税种。推进房地产税改革,逐步实现土地“出让收入”为主向“保有使用税收收入”为主的转型,不仅是实现房地产业健康发展的客观要求,也有利于合理调节收入分配差距,有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。应坚持积极稳妥的方针,认真总结房产税改革试点经验,在充分论证的基础上立税清费,适当减轻建设、交易环节的税费负担,提高保有环节的税收。可以考虑取消财政专户将土地出让收入纳入预算监管,并在有破产制度的前提下允许地方政府自主发债,健全对地方政府的约束机制。

   房产税改革关系到广大人民群众的切身利益,改革中要做好“加法”也要做好“减法”,不增加老百姓解决基本保障居住条件的税负,注意解决好过去购房已交纳70年土地产权费的遗留问题,减轻纳税人不合理负担,减少改革阻力。

   此外,还要深化改革我国转移支付制度,增加地方政府提供公共服务的保障能力。一方面要完善一般性转移支付的稳定增长机制,增加一般性转移支付规模和比例,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。另一方面要大幅减少专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项。对继续保留的专项转移支付项目,应尽力做到决策公开透明,并在一定范围内引入竞争机制。改革的方向是缩小经常性专项补助所占比例,逐步提高一般性财力补助的比重,将专项补助的覆盖范围缩小到基础教育、社会保障、环境保护、社会治安、基本交通等项目上,腾出空间留给更具规范性的一般性补助,余下留给临时性自然灾害补助。要强化转移支付的组织和监督,可以考虑建立第三方评估机制,对转移支付项目实施效果进行核查评估。

2014-01-09 09:31:30      来源:文汇报 作者:石建勋(作者为同济大学财经研究所所长、经济与管理学院教授)

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